C.C. n° 25/2016, 18 février 2016 (société de droit allemand « European Air Transport Leipzig GmbH »)

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Number 3
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C.C. n° 25/2016, 18 février 2016 (société de droit allemand « European Air Transport Leipzig GmbH »)

Year 2016 Volume 2016 Number 3 Page 205 Language French Court Grondwettelijk Hof - Cour Constitutionnelle - Arbitragehof - Cour d'Arbitrage, 18/02/2016 Reference “C.C. n° 25/2016, 18 février 2016 (société de droit allemand « European Air Transport Leipzig GmbH »)”, AMEN 2016, nr. 3, 205-206 Recapitulation Sommaire 1 Est annulé l’art. 45 du Code bruxellois de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale, tel qu’il a été renuméroté et modifié par l’art. 54 de l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 8 mai 2014 ‘modifiant l’ordonnance du 25 mars 1999 relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d’environnement, d’autres législations en matière d’environnement et instituant un Code de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale’, mais uniquement en ce qu’il ne permet pas d’assortir d’un sursis la décision d’infliger une amende administrative alternative. Qu’il soit accordé par le tribunal correctionnel, par une autre juridiction, ou même par une autorité administrative, en l’espèce le fonctionnaire compétent ou le Collège d’environnement, le sursis peut, dans l’un et l’autre cas, inciter de la même manière le condamné à s’amender, par la menace d’exécuter, s’il venait à récidiver, la condamnation au paiement d’une amende. En ce qu’il ne permet pas d’assortir d’un sursis la décision d’infliger une amende administrative alternative, l’art. 45 du Code précité crée une différence de traitement qui n’est pas susceptible de justification raisonnable, ce qui est contraire aux art. 10 et 11 Const. Il relève du pouvoir d’appréciation du législateur ordonnanciel de déterminer à quelles conditions ou sur la base de quels critères un sursis peut être accordé et de fixer les conditions et la procédure de son retrait. L’annulation partielle de la disposition attaquée n’a pas pour conséquence que celle-ci ne pourrait plus, dans l’attente d’une intervention législative, être appliquée par les autorités administratives et par le Conseil d’Etat lorsqu’ils constatent que les infractions sont établies, que le montant de l’amende n’est pas disproportionné à la gravité de l’infraction et qu’il n’y aurait pas eu lieu d’accorder un sursis même si cette mesure avait été prévue par la loi. Sommaire 2 N’est pas fondé le moyen, pris de la violation des art. 10 et 11 Const., lus en combinaison avec l’art. 6.3 CEDH, portant sur les mots ‘le cas échéant’, dans l’art. 15, § 1er, 2°, du Code bruxellois de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale, qui permettraient, selon la partie requérante, à l’agent chargé de la surveillance d’omettre l’indication des conditions atmosphériques au moment des mesures du bruit causé par les avions survolant la Région, alors que l’indication de ces conditions peut représenter un élément important pour la défense des compagnies aériennes poursuivies pour infraction aux normes de bruit. L’insertion des mots ‘le cas échéant’ a pour but de n’imposer l’indication des conditions atmosphériques au moment des mesures à l’agent que lorsque cette indication est pertinente, compte tenu de l’objet de la mesure de pollution concernée. Dès lors que l’indication des conditions atmosphériques est pertinente pour ce qui concerne les mesures du bruit occasionné par le passage d’avions au-dessus de la Région, cette indication doit figurer dans le rapport et les mots ‘le cas échéant’, dans la disposition attaquée, ne sauraient être interprétés comme permettant à l’agent qui rédige celui-ci de l’omettre discrétionnairement. Sous réserve de cette interprétation, le moyen n’est pas fondé. Sommaire 3 N’est pas fondé le moyen pris de la violation des art.10 et 11 Const., combinés avec l’art. 6 CEDH, en ce que l’art. 14, § 4, du Code bruxellois de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale, n’impose pas la présence obligatoire de la personne à charge de laquelle le résultat de la mesure effectuée peut être retenu ou d’un témoin. Il serait irréaliste d’exiger, vu le nombre de compagnies aériennes dont les avions sont susceptibles de survoler la Région de Bruxelles-Capitale et donc, a priori, d’occasionner une gêne sonore dépassant les normes fixées par le Gouvernement régional, la présence d’un représentant de chacune de ces compagnies, en permanence à proximité de chacun des appareils de mesure. Quand bien même une telle présence pourrait être organisée, elle n’aurait en outre que peu d’intérêt puisque la source précise du bruit enregistré n’est connue que postérieurement, lorsque le travail de corrélation avec diverses données fournies par Belgocontrol et BIAC (Brussels International Airport Company) est effectué. Il en va de même de la présence de témoins. Il apparaît du reste de plusieurs arrêts rendus par le Conseil d’Etat sous l’empire de la législation antérieure qu’il était systématiquement fait usage de l’exception à la présence de la personne incriminée ou d’un témoin en raison de l’impossibilité d’organiser cette présence. La disposition attaquée n’a pas de conséquences disproportionnées pour les droits de la défense des justiciables étant donné que le caractère contradictoire des mesures est garanti par le fait qu’une copie du procès-verbal, rédigé par les membres du personnel chargés du contrôle, est transmise aux compagnies aériennes mises en cause dans les dix jours de la constatation de l’infraction et qu’elles peuvent à partir de ce moment contester la fiabilité ou la validité des mesures effectuées. Sommaire 4 N’est pas fondé le moyen pris de la violation des art. 10 et 11 Const., combinés avec l’art. 6 CEDH, faisant grief à l’art. 15 du Code bruxellois de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale, de permettre que les mesures de bruit soient enregistrées par des appareils fixes en dehors de la présence de l’agent de surveillance. L’absence d’un agent et, en conséquence, le défaut d’observations immédiates par une personne des circonstances précises au moment de l’enregistrement peuvent être compensés par l’analyse ultérieure qui est faite des données recueillies par l’IBGE (Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement), en les corrélant aux données fournies par divers organes et institutions. Sommaire 5 N’est pas fondé le moyen pris de la violation, par la présomption instituée par l’art. 31, § 2, du Code bruxellois de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale, des art. 10 et 11 Const., combinés avec le droit à la présomption d’innocence garanti par l’art. 6.2 CEDH. Dès lors que les compagnies aériennes et leurs agents sont des professionnels dont on peut attendre qu’ils connaissent l’existence et le contenu des normes de bruit établies par la Région de Bruxelles-Capitale, il n’est pas déraisonnable de présumer une négligence dans leur chef en cas de non-respect de ces normes. Sur la base de l’art. 31, § 2, du Code précité, la preuve contraire est admise, ce qui permet au justiciable de démontrer qu’aucune négligence n’a été commise. Par ailleurs, il peut également invoquer les différentes causes de justification reprises dans le livre Ier du Code pénal, comme l’état de nécessité ou la contrainte. En l’absence de preuve contraire, la conclusion de l’autorité poursuivante est jugée suffisante pour satisfaire aux exigences de la charge de la preuve, qui continue de peser sur l’autorité poursuivante. La disposition attaquée a été justifiée par la nécessité de garantir l’effet utile des normes de bruit, car, sans elles, la preuve d’une infraction pourrait devenir concrètement excessivement difficile ou pratiquement impossible. Sommaire 6 N’est pas fondé le moyen pris de la violation, par les art. 31 et 45, al. 3, du Code bruxellois de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale, du principe de la légalité et de la prévisibilité des peines, garanti par les art. 12 et 14 Const., lus en combinaison avec l’art. 7.1 CEDH et avec l’art. 15 PIDCP. Le grief porte sur la fourchette à l’intérieur de laquelle le juge, lorsqu’il inflige une amende pénale, ou l’autorité administrative, lorsqu’elle inflige une amende administrative alternative, détermine le montant de ladite amende. La partie requérante estime que les fourchettes, établies respectivement par l’art. 31, § 1er, al. 1er, en ce qui concerne l’amende pénale, et par l’art. 45, al. 3, en ce qui concerne l’amende administrative alternative, du Code précité, sont trop étendues pour que les amendes puissent être considérées comme prévisibles dès le moment où le comportement incriminé est adopté. Il ne saurait être reproché au législateur ordonnanciel d’avoir voulu rationnaliser et simplifier le droit pénal environnemental en vigueur dans la Région. En vue d’atteindre cet objectif, il a pu prévoir une fourchette de peines unique et suffisamment large, aussi bien en ce qui concerne les sanctions pénales que les amendes administratives alternatives, afin de permettre au juge ou à l’autorité administrative d’adapter la peine ou l’amende administrative alternative à la gravité de l’infraction. Sommaire 7 N’est pas fondé le moyen pris de la violation, par les art. 31 et 45, al. 3, du Code bruxellois de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale, des art. 10 et 11 Const., lus en combinaison avec le principe de la proportionnalité des peines, en ce que les dispositions attaquées ne contiendraient aucune indication permettant de déterminer comment l’amende pénale ou l’amende administrative alternative doit être fixée à l’intérieur des fourchettes larges établies par le législateur ordonnanciel. Il peut être admis que les spécificités des infractions en matière environnementale conduisent le législateur ordonnanciel à mettre à la disposition du juge ou de l’administration un large éventail de sanctions. L’étendue de la différence entre la sanction minimale et la sanction maximale permet précisément au juge ou à l’administration d’infliger la sanction la plus adéquate au regard de l’infraction commise et de ses conséquences sur l’environnement et favorise dès lors le respect du principe de la proportionnalité des peines. Sommaire 8 N’est pas fondé le moyen par lequel, la partie requérante reproche au législateur ordonnanciel de s’être abstenu, tout en prévoyant qu’un recours peut être intenté auprès du Collège d’environnement contre la décision d’infliger une amende administrative alternative, d’ouvrir un recours de pleine juridiction contre les décisions de ce Collège en n’organisant qu’un recours au Conseil d’Etat. En cette mesure, l’art. 49 du Code bruxellois de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale, qui organise le recours devant le Collège, serait contraire aux art.10 et 11 Const., lus en combinaison avec les art. 6 et 13 CEDH. Si le Conseil d’Etat ne peut pas substituer sa décision à celle du Collège d’environnement et qu’il ne peut donc pas réformer l’amende administrative alternative prononcée ou confirmée par ce dernier, il en vérifie en revanche l’adéquation et la proportionnalité. A cet égard, il peut tenir compte d’éventuelles circonstances atténuantes pour considérer que la décision n’est pas correctement motivée. Il vérifie de même que la décision repose sur des éléments de preuve pertinents. S’il estime qu’il y a lieu d’annuler la sanction administrative prononcée, il renvoie la cause au Collège d’environnement, lequel est tenu par les motifs de l’arrêt d’annulation. Dès lors, dans le cadre de son contrôle de légalité, le Conseil d’Etat n’examine pas seulement s’il est question d’erreurs manifestes d’appréciation. Au contraire, il doit effectivement procéder à un contrôle approfondi, en droit et en fait, de la décision attaquée et de sa proportionnalité. Dans ces conditions, la seule circonstance qu’il ne dispose pas d’un pouvoir de réformation ne suffit pas à conclure que le contrôle qu’il exerce ne répond pas aux exigences du contrôle de pleine juridiction au sens de l’art. 6 CEDH. Sommaire 9 N’est pas fondée la demande d’annulation de l’art. 53, dernier al., du Code bruxellois de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale. Cette disposition n’instaure pas de différence de traitement incompatible avec les art. 10 et 11 Const. entre les personnes qui, pour les mêmes faits, font l’objet de poursuites pénales ou d’une procédure administrative, en ce que l’infraction que le procureur du Roi décide de poursuivre est prescrite après cinq ans alors que celle qui est classée sans suite par le procureur ne peut pas être prescrite une fois que l’amende administrative est confirmée par le Collège d’environnement. Lorsque l’infraction fait l’objet de poursuites pénales, la peine est prononcée à l’issue de la procédure, par le juge. La décision du juge doit être prononcée avant que la prescription de cinq ans soit atteinte. Lorsque, en l’absence de poursuites pénales, l’infraction fait l’objet d’une procédure de sanction administrative, l’amende administrative alternative doit être prononcée par le Collège d’environnement, qui est l’autorité compétente en dernier ressort, dans le même délai de cinq ans. Pour le surplus, les deux procédures diffèrent considérablement. L’exercice du recours en annulation contre une décision administrative ne connait pas d’équivalent dans la procédure pénale. Le législateur ordonnanciel pouvait dès lors prévoir que l’exercice de ce recours ne pouvait aboutir à faire acquérir une prescription à l’auteur d’une infraction pour laquelle une amende administrative alternative avait été infligée en dernier ressort. Sommaire 10 Lorsque l’auteur d’un même fait peut être puni, comme en l’espèce, de manière alternative, la Cour a jugé qu’un parallélisme doit en principe exister entre les mesures d’individualisation de la peine : lorsque, pour les mêmes faits, le tribunal correctionnel peut infliger une amende inférieure au minimum légal s’il existe des circonstances atténuantes (article 85 du Code pénal) ou lorsqu’il peut accorder un sursis (loi du 29 juin 1964 concernant la suspension, le sursis et la probation), la juridiction non pénale, saisie du recours dirigé contre la décision d’infliger une sanction administrative, doit en principe disposer des mêmes possibilités d’individualisation de la peine. Le législateur ordonnanciel a tenu compte de cette jurisprudence en ce qui concerne les circonstances atténuantes. Par contre, il n’a pas permis à l’autorité administrative infligeant l’amende administrative alternative, le fonctionnaire compétent ou le Collège d’environnement, d’accorder une mesure de sursis ou la suspension du prononcé. Il est raisonnablement justifié qu’elle ne puisse bénéficier d’une mesure de suspension du prononcé de la condamnation, une telle mesure étant difficilement conciliable avec une procédure qui ne se déroule pas devant une juridiction pénale.

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