CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N° 248.190 (VIIIe CHAMBRE), DU 31 AOÛT 2020

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CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N° 248.190 (VIIIe CHAMBRE), DU 31 AOÛT 2020

Année 2021 Volume 2021 Numéro 1 Page 137 Langue Français Juridiction Raad van State - Conseil d’Etat, 31/08/2020 Référence “CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N° 248.190 (VIIIe CHAMBRE), DU 31 AOÛT 2020”, APT 2021, nr. 1, 137-139 Résumé Le principe général de la motivation interne ou matérielle d'un acte administratif impose que cet acte repose sur des motifs exacts, pertinents et admissibles, qui doivent résulter du dossier administratif sur la base duquel le Conseil d'État doit être en mesure d'exercer le contrôle de légalité qui lui incombe. Son contrôle sur la matérialité des faits et leur qualification est complet. Il lui revient, dès lors, de vérifier l'exactitude et la pertinence des situations de fait en fonction desquelles les décisions attaquées ont été adoptées. Le contrôle de l'appréciation est, par contre, marginal et limité à l'erreur manifeste d'appréciation. À ce titre, il n'appartient pas au Conseil d'État d'intervenir comme arbitre des appréciations divergentes de l'administration. Il ne peut substituer son appréciation en opportunité à celle qui a été portée par l'autorité qui a statué. L'erreur manifeste d'appréciation est celle que ne commettrait pas une autorité normalement prudente et diligente placée dans les mêmes circonstances. Le dossier administratif contient plusieurs pièces qui fondent les motifs qui ont permis à la partie adverse de considérer, sans que les requérants n'établissent pareille erreur manifeste d'appréciation à ce propos, qu'il était nécessaire de «?réduire le nombre (d'emplois) existant?», dans le cadre de la réforme dont la protection civile a fait l'objet. Ces pièces ne comportent, en revanche, pas d'éléments ou critères suffisants permettant de justifier, fût-ce approximativement, la manière dont la partie adverse est arrivée à la conclusion de réduire les effectifs de ce service de 450 à 313 agents. Les documents déposés ultérieurement par la partie adverse, en annexe de ses derniers mémoires n'y contribuent pas davantage, étant entendu que le Conseil d'État ne peut, en règle, y avoir égard, dès lors que ces documents auraient dû figurer dans les dossiers administratifs déposés conjointement avec les mémoires en réponse, sauf à établir qu'ils ne pouvaient l'être plus tôt, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Le constat qui précède n'implique pas que le Conseil d'État substituerait son appréciation à la sienne. Il ne s'agit, en effet, pas d'apprécier l'opportunité du nouvel effectif tel que fixé par l'article 2, alinéa 1 er , de l'acte attaqué mais uniquement de constater l'absence de motifs qui le justifient exclusivement en vertu de l'obligation de motivation matérielle et au regard du dossier administratif. S'il peut être admis que l'autorité ne doit pas être en mesure de justifier, avec toute la précision souhaitée par les requérants, la réduction des 137 emplois concernés, l'obligation de motivation matérielle invoquée au moyen impose toutefois qu'elle soit en mesure de donner, à tout le moins globalement, les principaux motifs et critères ayant conduit à cette estimation sur la base du dossier administratif. Les agents statutaires doivent admettre que leur fonction ou des éléments de leur statut puissent être modifiés unilatéralement par application de la «?loi du changement?» et qu'ils peuvent toutefois s'attendre, dans le cas de la modification ou de la suppression de leur fonction, «?à ce que des dispositions transitoires adéquates soient prises, comme, le cas échéant, le transfert dans une autre fonction, un autre service ou une autre institution, afin de tenir compte du caractère permanent de l'emploi qui constitue une caractéristique substantielle de la fonction statutaire?». Si l'arrêté attaqué ne contient pas, à proprement parler, de mesures transitoires, il tient compte du caractère permanent de l'emploi des agents statutaires de la protection civile qui n'auront pas été nommés dans un des nouveaux grades opérationnels ou qui n'auront pas été transférés dans un autre service. Les requérants soutiennent que le personnel de la protection civile serait dans une situation comparable à celle du personnel des zones de secours et à celle du personnel du centre d'appel unifié. Or, si ces trois catégories de personnel œuvrent à la sécurité civile, ce constat ne suffit pas à considérer qu'elles se trouvent dans des situations comparables et doivent, par conséquent, être traitées de manière identique. Il s'agit de trois catégories de personnel distinctes qui exercent des missions différentes comme cela ressort de la loi du 15 mai 2007 ‘relative à la Sécurité civile'. Il s'ensuit que l'acte attaqué est entièrement conçu en vue de régler le sort des agents professionnels de la protection civile, contrairement aux membres du personnel volontaire dont les effectifs demeurent inchangés. Ces deux catégories de personnel se trouvent, dès lors, dans des situations qui ne sont pas comparables, indépendamment de la nature des missions qui leur sont imparties et des formations qu'ils doivent suivre. Il n'est pas déraisonnable, dans de telles conditions, d'imposer une épreuve de sélection afin de retenir les candidats membres du personnel professionnel de la protection civile les plus aptes, tout en en dispensant les membres du personnel volontaire qui ne sont pas affectés par une telle diminution des effectifs. En ce qui concerne le droit au respect de la vie privée et familiale, les requérants se prévalent principalement de l'éloignement de leur nouveau lieu de travail par rapport à leur domicile. Il convient de constater que, pour les agents sélectionnés dans les nouveaux grades, cet éloignement ne résulte pas de l'acte attaqué mais de l'arrêté royal du 8 octobre 2017 ‘déterminant l'implantation des unités de la Protection civile', dont l'objet a précisément été de créer les deux unités actuelles de la protection civile auxquelles sont affectés les agents ayant réussi la sélection et ayant été classés. Pour les requérants non sélectionnés dans les nouveaux grades et réaffectés sur la base des articles 8 à 11 de l'acte attaqué, l'éloignement résulte du choix qu'ils ont opéré puisqu'il ressort, notamment de l'article 10, qu'ils peuvent se porter candidat pour une ou plusieurs fonctions à conférer dans les services du SPF Intérieur, dans d'autres SPF ou à la police fédérale. En outre, si leur nouvelle affectation est plus éloignée de leur domicile, le régime de temps de travail qui leur est applicable n'est plus le même que celui qui leur était applicable avant la réforme de la protection civile. Enfin, les requérants qui tombent dans le champ d'application de l'article 12 de l'arrêté attaqué et qui sont soumis à la mobilité d'office conformément à l'arrêté royal du 15 janvier 2007, ne démontrent pas que l'affectation opérée en raison de la mise en œuvre de la mobilité d'office nuirait concrètement à leur vie privée. Pour établir une violation de l'obligation de standstill, il y a lieu d'établir une diminution du niveau de protection, ensuite de démontrer le caractère sensible de cette régression et, enfin, de démontrer que les justifications avancées ne constituent pas des motifs d'intérêt général admissibles. L'article 23 de la Constitution n'exclut donc pas une ingérence d'une autorité publique dans l'exercice du droit au travail et à une rémunération équitable, à condition que cette ingérence soit légalement prévue et que ces limitations légales soient justifiées par des impératifs d'intérêt général ou de sécurité publique et revêtent un caractère nécessaire et proportionné à ces impératifs. Cette obligation ne confère aucun droit absolu à l'exercice d'une profession, le législateur pouvant apporter des restrictions au choix de celle-ci, pour autant qu'elles soient dûment justifiées. Ce constat vaut à l'évidence aussi pour les agents du secteur public, sous peine de porter atteinte à la loi du changement dont le principe de standstill n'empêche pas l'application. S'agissant de la régression qui est visée par l'obligation de standstill , le caractère sensible de celle-ci s'apprécie tant au regard de la norme contestée que du niveau de protection existant avant et après la modification législative ou réglementaire litigieuse. Cette régression éventuelle peut être admise si elle est compensée par une augmentation de la protection dans d'autres domaines ou si elle est justifiée par des motifs d'intérêt général. S'il apparaît que le cadre et la nature du travail des requérants qui n'ont pas été nommés dans les nouveaux grades de la protection civile ou n'y ont pas été sélectionnés sont modifiés par l'effet de l'acte attaqué, ils n'établissent pas qu'il s'agirait d'une régression contraire à l'obligation de standstill précitée. Il n'est pas exact de soutenir qu'ils perdraient le bénéfice de leur nomination d'origine. Celle-ci n'est pas remise en cause et ne peut simplement pas être confondue avec leur affectation qui se trouve, seule, modifiée. Or, selon la jurisprudence constante, un agent n'a pas de droit acquis au maintien de son affectation. En vertu de la loi du changement, les droits et obligations des agents des services publics peuvent être modifiés unilatéralement par l'autorité, ces agents n'ayant, sauf disposition contraire, pas droit au maintien des avantages qu'un ancien statut leur aurait accordés. L'acte attaqué comporte des mesures qui tendent à garantir le maintien des droits des travailleurs concernés et à compenser, pour le surplus, les effets de l'acte attaqué sur leurs conditions de travail, bien qu'ils ne soient plus repris au cadre de la nouvelle protection civile. De telles mesures contribuent au maintien de leur niveau de protection, en dépit de leur changement d'affectation et des éventuels changements de fonction au sein de la fonction publique fédérale. Elles permettent, en outre, de concilier, de manière non disproportionnée, le maintien de conditions de travail avec les exigences de la loi du changement, dans un secteur dont les éléments versés au débat montrent qu'il évolue vers une plus grande spécialisation de ses missions et dont il n'est pas démontré que la diminution du nombre de ses effectifs révélerait une erreur manifeste d'appréciation. La réforme de la protection civile tend à assurer une organisation optimale des secours à la population, à améliorer la sécurité des citoyens et des secouristes et à garantir une professionnalisation du cadre de travail des membres des services de secours. Des motifs d'intérêt général se dégagent ainsi de l'ensemble de cette réforme en cours depuis plusieurs années et dans laquelle s'inscrit l'acte attaqué. Les observations formulées par la section de législation du Conseil d'État, dans son avis n° 63.326/2 du 28 mai 2018 se trouvent ainsi rencontrées à travers les différents documents qui composent le dossier administratif et qui retracent les évolutions de ladite réforme dont l'ampleur dépasse le cadre d'un seul arrêté royal. Les moyens ne sont pas fondés en tant qu'ils sont pris de la violation de l'article 23 de la Constitution et de l'obligation de standstill qui en découle, de même que du défaut de motivation interne et de l'erreur manifeste d'appréciation.

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