CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N°?251.172 (XIIIe CHAMBRE), DU 30 JUIN 2021

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CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N°?251.172 (XIIIe CHAMBRE), DU 30 JUIN 2021

Année 2022 Volume 2022 Numéro 1 Page 111 Langue Français Juridiction Raad van State - Conseil d’Etat, 30/06/2021 Référence “CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N°?251.172 (XIIIe CHAMBRE), DU 30 JUIN 2021”, APT 2022, nr. 1, 111-113 Résumé Lorsque les dispositions d'un acte ou d'un règlement forment un tout indivisible, l'annulation partielle de celui-ci équivaut à sa réformation. Le Conseil d'État est alors sans compétence pour prononcer pareille réformation. Si, en revanche, les dispositions de l'acte attaqué sont divisibles et séparables, l'annulation de certaines d'entre elles en laisse intact l'objet principal et, dans cette mesure, le Conseil d'État est compétent pour en prononcer l'annulation partielle et, partant, la suspension de l'exécution. Les articles 2 et suivants du permis unique litigieux sont dissociables de l'article 1 er qui les précède et qui a pour objet le retrait de l'arrêté du ministre octroyant à la demanderesse un permis unique ayant le même objet que l'acte attaqué, en manière telle que la suspension partielle de ce dernier doit pouvoir être admise, pour autant que les conditions de suspension de l'exécution de l'acte soient remplies. Le projet litigieux de parc éolien est soumis à étude d'incidences en application de l'article D.66, § 2, du Livre I er du Code de l'Environnement et de l'arrêté du 4 juillet 2002 arrêtant la liste des projets soumis à étude d'incidences et des installations et des activités classées. Les effets cumulatifs sur l'environnement qu'il a avec d'autres parcs autorisés ou projetés situés aux alentours doivent être examinés, notamment en ce qui concerne l'impact sur l'avifaune. Cependant, ni les articles 1 er à 3, 5 et 9 et l'annexe I de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, ni les articles 1 er bis , 2 et 5, et les annexes II et XI administration publique 112 de la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature, ni les articles D.1, D.2, D.3, D.6, D.29-1, § 4, b, 1°, D.50, D.64, D.66, D.67 et D.74 du Livre I er du Code de l'environnement, ni les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, visés au moyen, ne requièrent que, préalablement à l'évaluation de ces effets, une planification spatiale soumise à évaluation des incidences ait été élaborée. On relèvera, à cet égard, que les regrets émis par différentes instances au regard de la multiplication de parcs éoliens à un endroit donné ne peuvent influencer la régularité de la décision que si les effets cumulatifs n'ont pas été examinés. Partant, et indépendamment de la question de l'opportunité de l'élaboration d'une telle planification, question sur laquelle il n'appartient pas au Conseil d'État de se prononcer, un projet éolien envisagé à proximité d'autres projets du même type doit a priori être considéré comme admissible si ses effets cumulatifs avec les différents parcs situés à proximité ont été effectivement examinés et s'ils ont été adéquatement pris en compte dans la décision octroyant le permis. Le complément d'étude d'incidences examine, même succinctement, les effets cumulatifs sur l'avifaune du projet de parc éolien litigieux avec les projets de parcs alors à l'étude, dont le projet de parc «?Elicio?», et les qualifie, au terme de sa conclusion, de préjudiciables pour les oiseaux agraires en nidification ou ceux en halte migratoire. Néanmoins, lesdits projets étant alors toujours à l'étude et les demandes de permis unique les concernant n'ayant pas encore été introduites, l'auteur du complément précise que «?leur éventuel impact cumulatif avec le projet étudié devra être analysé de manière plus détaillée dans leur étude d'incidences sur l'environnement respective?». Les informations contenues dans ce complément d'étude d'incidences, pour autant qu'elles puissent être considérées comme complètes à la date de sa rédaction, ne l'étaient plus à la date de délivrance du permis litigieux, le projet de parc «?Elicio?» ayant entretemps été autorisé. Le fait que l'avis du Pôle Environnement relatif au projet litigieux considère que «?l'étude d'incidences contient les éléments nécessaires à la prise de décision?» ne vient pas modifier cette conclusion dès lors qu'à la date à laquelle cet avis a été émis, le projet de parc «?Elicio?» était toujours à l'étude. Il convient donc d'examiner si d'autres éléments du dossier viennent combler cette lacune et si le permis attaqué contient une motivation permettant de constater que ses auteurs ont eu connaissance et ont tenu compte des impacts cumulés sur l'avifaune du projet de parc litigieux avec ceux du parc «?Elicio?», tel qu'autorisé. Si, dans un premier temps, la motivation de l'acte attaqué renvoie sur cette question au complément d'étude d'incidences, le permis contient par ailleurs également un motif dont il peut se déduire que son auteur a pris en compte l'examen des impacts cumulatifs effectué à l'occasion de la délivrance du permis unique pour la construction et l'exploitation du parc «?Elicio?». En outre, l'autorité délivrante a indiqué être attentive à la recommandation de l'auteur de l'étude d'incidences selon lequel «?il serait judicieux de préserver de toute implantation d'éoliennes le reste de la plaine de Boneffe nord et de préférence aussi la plaine de Boneffe sud?», même s'il ne lui était pas possible de la traduire en une condition dès lors que celle-ci dépasserait le champ de la demande dont il est saisi. Par conséquent, prima facie, le moyen, en tant qu'il dénonce l'absence d'analyse dans le permis litigieux des effets cumulatifs avec le parc «?Elicio?», n'est pas sérieux. Pour être adéquate, la motivation en la forme d'un permis ou d'une décision de refus doit permettre de comprendre les raisons pour lesquelles l'autorité administrative, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation discrétionnaire, opère un revirement d'attitude. L'indication des motifs pour lesquels l'autorité, qui a toujours le droit de changer d'avis, se départit d'une précédente appréciation, s'impose tout particulièrement lorsque, cumulativement, les attitudes apparemment contradictoires que la même autorité adopte pour une affaire déterminée, se succèdent dans un délai rapproché, dans un même contexte, et que les circonstances de l'affaire n'ont pas évolué de manière significative ni fait apparaître un élément nouveau expliquant la contradiction. Un éventuel revirement d'attitude non justifié ne peut être critiqué que dans le chef d'une même autorité administrative. Le revirement d'attitude allégué n'émane pas de l'auteur du permis unique litigieux mais d'une instance d'avis. L'autorité qui délivre le permis unique a, quant à elle, déjà considéré dans sa décision précédente que l'impact du projet de parc éolien sur l'avifaune présente dans la plaine en cause n'était pas significatif et que les mesures compensatoires proposées permettaient d'autoriser les éoliennes. Seul le DNF s'est écarté de ses précédents avis émis sur le projet, s'agissant notamment du caractère significatif et non compensable de l'impact du parc éolien sur l'avifaune steppique présente sur les lieux, menacée et protégée à l'échelon régional et européen. Il convient de rappeler que le DNF est une instance d'avis spécialisée chargée d'éclairer l'autorité administrative sur les aspects techniques du projet qui relèvent de sa compétence. Il peut, dans le cadre de cette compétence, procéder à un nouvel examen des éléments de la demande et émettre une appréciation différente de celle-ci si l'évolution de certains aspects l'y amène. En sa qualité de juge administratif, il n'appartient pas au Conseil d'État de juger du bien-fondé technique d'un tel avis, tout comme il ne lui appartient pas de substituer son appréciation au pouvoir discrétionnaire de l'administration. Tout au plus le Conseil d'État peut-il examiner si l'instance spécialisée a bien indiqué les motifs sur lesquels elle base sa nouvelle évaluation de l'impact du projet sur l'avifaune et si, à défaut, l'autorité administrative a pu fonder son appréciation selon laquelle l'impact du projet litigieux sur toutes les espèces concernées peut être considéré comme non significatif sur d'autres motifs. Dans son nouvel avis, le DNF ne remet pas en question les qualités intrinsèques de la plaine du projet, qui sont attractives pour un certain nombre d'espèces d'oiseaux rares ou vulnérables. Elle relativise cependant cette attractivité en constatant différents éléments dont l'existence même n'est pas contestée par les parties requérantes, lesquelles considèrent en revanche qu'ils ne peuvent suffire à fonder le changement d'appréciation du DNF dès lors qu'ils ne sont pas nouveaux et que l'instance spécialisée en avait déjà connaissance lorsqu'elle a émis ses avis défavorables antérieurs. Or, si ces éléments ne peuvent être qualifiés de nouveaux pour cette raison, en revanche, ils peuvent être pris en considération par le département dans le cadre d'un nouvel examen de l'évaluation des risques encourus par les espèces observées sur le site de la plaine de Boneffe, du fait de l'installation des éoliennes en projet. Il en est de même des observations et études évoquées par le DNF, lesquelles, si elles ne sont pas nouvelles, ont pu être prises en considération pour conforter son nouvel examen des éléments du dossier et sa perception des risques encourus par les différentes espèces d'oiseaux présentes. Enfin, et plus fondamentalement, les mesures de compensation proposées à l'appui du projet, lesquelles sont de nature, à l'estime du DNF, à ramener l'impact du projet à un niveau acceptable, diffèrent effectivement des mesures précédemment proposées du fait de la superficie concernée, de la localisation de certaines d'entre elles et de leur agencement et cahier des charges. Ces différents motifs permettent de comprendre que le DNF, après avoir réexaminé l'impact du projet sur les différentes espèces d'oiseaux de milieux agricoles ou steppiques présentes sur le site à la lumière de plusieurs éléments, observations et études, estime désormais que les mesures de compensation revues et corrigées sont suffisamment bien localisées, performantes et exécutoires. Dans le cadre de l'examen limité que peut exercer le Conseil d'État sur l'exercice par l'autorité administrative de son pouvoir d'appréciation discrétionnaire, de tels motifs apparaissent suffisants. Il n'appartient pas au Conseil d'État d'exiger d'une autorité qu'elle indique les motifs de ses motifs, encore moins lorsqu'il s'agit d'une instance d'avis.

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