CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N°?255.322 (VIIIe CHAMBRE), DU 20 DÉCEMBRE 2022

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Numéro 3
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CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N°?255.322 (VIIIe CHAMBRE), DU 20 DÉCEMBRE 2022

Année 2023 Volume 2023 Numéro 3 Page 601 Langue Français Juridiction Raad van State - Conseil d’Etat, 20/12/2022 Référence “CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N°?255.322 (VIIIe CHAMBRE), DU 20 DÉCEMBRE 2022”, APT 2023, nr. 3, 601-604 Résumé L'article 94 de l'arrêté royal du 2 octobre 1937 «?portant le statut des agents de l'État?» ne prévoit aucune conséquence au dépassement du délai de quinze jours qu'il prévoit et rien n'indique que l'auteur de la norme aurait entendu attacher de telles conséquences à ce délai. Il s'agit donc d'un délai d'ordre qui n'est pas prescrit à peine de déchéance. Il donne, tout au plus, l'indication qu'il doit se comprendre comme une obligation de traiter l'affaire comme urgente, surtout lorsque la sanction proposée est parmi les plus lourdes. Il s'agit dès lors d'un élément de référence dans l'appréciation du respect du délai raisonnable, afin d'apprécier la diligence du traitement du dossier aux différentes étapes de la procédure. La circonstance qu'il a pu être institué dans l'intérêt de l'agent ne modifie pas cette analyse. Contrairement à ce qui prévalait précédemment conformément à l'ancien article 81, § 3, de l'arrêté royal du 2 octobre 1937 «?portant le statut des agents de l'État?», le nouvel article 81, § 5, de ce même arrêté ne prévoit plus de suspension d'office de la procédure disciplinaire pendant le déroulement de la procédure pénale. Il incombe désormais à l'autorité disciplinaire de déterminer si les faits constatés sont suffisamment clairs et suffisamment prouvés pour infliger une sanction disciplinaire, auquel cas elle peut décider en toute autonomie de poursuivre la procédure disciplinaire, sans devoir attendre le résultat de la procédure pénale. Dans le cas inverse, elle peut décider de suspendre la procédure disciplinaire en attendant le résultat de la procédure pénale. Elle doit, néanmoins et en tout état de cause, demeurer attentive au respect du principe du délai raisonnable et ne tenir l'action disciplinaire en suspens que si les moyens d'investigation dont elle dispose ne lui permettent pas de statuer en connaissance de cause, ce qui lui impose de conduire l'instruction administrative aussi loin que possible de manière à s'assurer qu'il lui est, le cas échéant, raisonnablement impossible de statuer avant l'issue de l'action pénale. Le principe général d'impartialité, qui est d'ordre public, implique que les personnes ou les organes collégiaux appelés à intervenir dans une décision relative à un agent examinent la situation de manière objective, sans préjugés ni idées préconçues. Il s'applique à tout organe de l'administration active, même s'il ne s'agit que d'un organe consultatif chargé d'éclairer l'autorité compétente par un simple avis ou une proposition de décision. Il suffit, pour qu'il soit violé, qu'une apparence de partialité ait pu susciter chez l'agent un doute légitime quant à l'aptitude à aborder sa cause en toute impartialité. Il y a lieu en outre de distinguer l'impartialité subjective, qui s'apprécie au regard du comportement personnel d'un acteur de la procédure administrative et au regard de l'intérêt personnel que ce dernier pourrait avoir quant à l'issue de la procédure, et l'impartialité objective, qui exige que la procédure présente suffisamment de garanties pour exclure des appréhensions légitimes à l'égard de l'autorité elle-même. À cet égard, ce principe ne s'applique toutefois que dans la mesure où il se concilie avec la structure de l'administration active. Par ailleurs, selon la jurisprudence constante, lorsque l'autorité est un organe collégial, le principe général n'est violé que s'il est établi qu'un ou plusieurs membres sont soupçonnés de partialité et ont pu influencer la décision prise par cet organe. En vertu de l'article 78 de l'arrêté royal du 2 octobre 1937 «?portant le statut des agents de l'État?», la procédure disciplinaire est initiée par le supérieur hiérarchique compétent, qui convoque l'agent concerné, lui fait part des faits reprochés, l'auditionne, entend le cas échéant des témoins et transmet ensuite un dossier au comité de direction comprenant un rapport comportant au moins les faits reprochés, les éventuels témoignages, le procès-verbal de l'audition et les objections de l'agent à ce procès-verbal. Par conséquent, le fait qu'un supérieur hiérarchique dénonce le comportement d'un de ses agents à ses propres supérieurs et établisse un rapport disciplinaire ne peut en soi être l'indice d'une violation du principe d'impartialité dans le chef de ce supérieur hiérarchique. La circonstance que ce dernier a, parmi les missions dont il doit répondre vis-à-vis de ses propres supérieurs, celle de contrôler la manière dont l'agent poursuivi exerce ses fonctions, ne peut davantage être un tel indice, sous peine de priver le supérieur hiérarchique de toute autorité effective sur cet agent. De même, sous peine de rendre toute procédure disciplinaire impossible, la circonstance que le rapport disciplinaire tiendrait les faits pour établis, contiendrait des erreurs d'appréciation ou adopterait un ton sévère à l'égard de l'agent ne prouve pas nécessairement un parti pris de nature à compromettre la sérénité de la décision disciplinaire. Une violation du principe d'impartialité ne peut résulter du comportement du supérieur hiérarchique instructeur que s'il est démontré que celui-ci fait preuve d'un parti pris en instruisant le dossier exclusivement à charge ou s'il fait une présentation du dossier telle que l'autorité chargée de statuer n'a pas pu se prononcer en toute objectivité, même après avoir entendu l'agent poursuivi dans ses moyens de défense. Bien que ce ne soit pas expressément précisé à l'article 78, § 5, de l'arrêté royal du 2 octobre 1937 «?portant le statut des agents de l'État?», le fait que le supérieur hiérarchique compétent ait formulé des «?conclusions provisoires?» aux termes desquelles tel ou tel grief lui «?semblait?» devoir être retenu contre le requérant, ne traduit pas une volonté «?de sceller défavorablement [son] sort […]?». À l'évidence, de telles conclusions provisoires doivent s'inscrire à la suite d'une instruction à charge et à décharge. Sous cette réserve, la formulation de pareils avis à l'issue de l'instruction ne paraît pas de nature à méconnaître le principe général d'impartialité. L'autorité disciplinaire ne peut fonder une action disciplinaire que sur des faits avérés et certains, de sorte qu'il lui appartient d'établir à suffisance la matérialité des faits reprochés à l'agent. Elle ne peut se contenter de s'appuyer sur de simples supputations et doit démontrer concrètement que les faits reprochés ont bien été accomplis par l'agent poursuivi. Il revient en conséquence au Conseil d'État d'apprécier s'ils sont exacts, pertinents et s'ils n'ont pas été appréciés de manière manifestement déraisonnable par l'autorité. La loi du 29 juillet 1991 «?relative à la motivation formelle des actes administratifs?» impose à l'autorité d'indiquer, dans l'instrumentum de l'acte administratif individuel, les considérations de fait et de droit qui le fondent afin de permettre à son destinataire de comprendre, à la lecture de cet acte, les raisons juridiques et factuelles qui ont conduit l'autorité à se prononcer dans ce sens, et d'apprécier l'opportunité d'introduire un recours à son encontre La motivation d'une décision disciplinaire doit permettre à l'agent sanctionné d'identifier les faits considérés comme établis, de connaître la qualification qui leur est donnée ainsi que les raisons qui ont conduit l'autorité disciplinaire à choisir, dans l'échelle des peines, celle qui a effectivement été appliquée. Pour être adéquate, la motivation doit reposer sur des éléments qui, au regard du dossier administratif, s'avèrent exacts, c'est-à-dire conformes à la réalité, pertinents pour la solution retenue et légalement admissibles. Le devoir de motivation formelle n'implique pas, pour les autorités administratives, l'obligation de répondre à tous les arguments développés dans les recours dont elles sont saisies. Elles doivent néanmoins indiquer les considérations de droit et de fait adéquates qui servent de fondement à leur décision et permettent de répondre aux arguments pertinents invoqués. Le principe général du respect des droits de la défense, d'ordre public, implique notamment que la personne concernée par une procédure disciplinaire soit informée, avec la précision requise et en temps utile, de l'ensemble des faits qui lui sont reprochés. La convocation pour audition doit dès lors permettre à l'agent concerné de préparer efficacement sa défense, et donc de déterminer de manière suffisamment claire et précise les faits sur lesquels se fonde l'action disciplinaire qu'il est envisagé de mener à son encontre. Cette exigence de communication préalable à l'audition, des griefs qui pourraient entraîner une sanction disciplinaire, est essentielle pour permettre à l'agent de préparer sa défense lors de l'audition, laquelle doit pouvoir se faire en pleine connaissance de cause des faits qui pourront être retenus à son encontre. Cette exigence implique que l'autorité ne peut fonder la sanction sur un fait autre que ceux pour lesquels l'agent a été invité à comparaître. La circonstance que ce moyen d'ordre public a été soulevé seulement au stade du mémoire en réplique, alors qu'il aurait pu être invoqué plus tôt en cours de procédure ne constitue pas une atteinte manifeste à la loyauté procédurale, dès lors que la partie adverse a eu tout le loisir d'y répondre à la suite du rapport de l'auditeur qui a examiné ce moyen et qu'il n'existe aucune circonstance particulière donnant à penser que l'invocation de ce moyen dans le mémoire en réplique aurait porté atteinte au déroulement normal et adéquat de la procédure.

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