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Numéro 3
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CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N°?256.944 (VIIe CHAMBRE) DU 27 JUIN 2023

Année 2023 Volume 2023 Numéro 3 Page 532 Langue Français Juridiction Raad van State - Conseil d’Etat, 27/06/2023 Référence “CONSEIL D’ÉTAT –?ARRÊT N°?256.944 (VIIe CHAMBRE) DU 27 JUIN 2023”, APT 2023, nr. 3, 532-553 Résumé L'exposé des moyens constitue un élément essentiel de la requête, la partie requérante devant par conséquent y indiquer ab initio l'illégalité qui aurait été commise et dans quelle mesure elle aurait eu lieu, dès lors que le moyen permet, d'une part, à la partie adverse de se défendre des griefs formulés à l'égard de l'acte attaqué dans le respect des droits de la défense et, d'autre part, au Conseil d'État d'examiner le bien-fondé de ces griefs et, partant, la limite de sa saisine. Lorsque la requête en annulation n'individualise aucune règle ou principe général de droit et n'indique pas comment ils auraient été violés, elle est irrecevable et le Conseil d'État ne peut avoir égard à des écrits de procédure déposés postérieurement à la requête en vue de pallier les carences de celle-ci. Il est de jurisprudence constante que l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et l'article 14 du Pacte relatif aux droits civils et politiques ne sont pas applicables aux procédures disciplinaires, dès lors qu'elles ne revêtent aucun caractère juridictionnel, et que l'article 6 de la Convention est respecté dans la mesure où la sanction disciplinaire finale peut faire l'objet d'un recours devant un organe juridictionnel qui, comme le Conseil d'État, répond aux exigences de cette disposition et de l'article 13 de cette Convention. Selon une jurisprudence tout aussi constante, le principe général de droit audi alteram partem n'est pas davantage applicable dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Enfin, l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ne s'applique qu'aux institutions, aux organes et organismes de l'Union et, en vertu de l'article 51, § 1 er , de ladite Charte, ses dispositions s'appliquent aux États membre uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union. Si l'audition de l'agent visée à l'article L1215-10 du CDLD, participe assurément du respect du principe général des droits de la défense, ceux-ci n'impliquent pas nécessairement une audition orale, l'organisation d'une procédure écrite ne les violant pas, en règle et sauf circonstances particulières. Lorsqu'un agent poursuivi disciplinairement sollicite le report de l'audition disciplinaire en produisant un certificat médical, ce dernier doit attester qu'il n'est pas en mesure de participer à cette audition, à défaut de quoi il est supposé pouvoir y assister. Une incapacité de travail médicalement établie n'implique pas ipso facto une incapacité de se déplacer et de participer à une audition disciplinaire. Un agent convoqué à une audition disciplinaire ne justifie pas valablement son absence à celle-ci et, partant, la nécessité de reporter cette audition lorsque son certificat médical ne mentionne pas qu'il n'est pas en mesure de comparaître. C'est à bon droit qu'une autorité disciplinaire adopte une sanction disciplinaire nonobstant l'absence de comparution de l'agent lorsqu'elle encourage ce dernier, lors de la procédure, à déposer des observations écrites ou à donner procuration à son avocat, dans le strict respect de l'article L1215-13 du CDLD. Le principe général d'impartialité, qui est d'ordre public, implique que les personnes ou les organes collégiaux appelés à intervenir dans une décision relative à un agent examinent la situation de manière objective, sans préjugés ni idées préconçues. Il s'applique à tout organe de l'administration active, même s'il ne s'agit que d'un organe consultatif chargé d'éclairer l'autorité compétente par un simple avis ou une proposition de décision. Il suffit, pour qu'il soit violé, qu'une apparence de partialité ait pu susciter chez l'agent un doute légitime quant à l'aptitude à aborder sa cause en toute impartialité. Il y a lieu en outre de distinguer l'impartialité subjective, qui s'apprécie au regard du comportement personnel d'un acteur de la procédure administrative et au regard de l'intérêt personnel que ce dernier pourrait avoir quant à l'issue de la procédure, et l'impartialité objective, qui exige que la procédure présente suffisamment de garanties pour exclure des appréhensions légitimes à l'égard de l'autorité elle-même. À cet égard, ce principe ne s'applique toutefois que dans la mesure où il se concilie avec la structure de l'administration active. Par ailleurs, selon la jurisprudence constante, lorsque l'autorité est un organe collégial, le principe général n'est violé que s'il est établi qu'un ou plusieurs membres sont soupçonnés de partialité et ont pu influencer la décision prise par cet organe. Ni le directeur général, dans son rapport disciplinaire, ni le collège communal ne se prononcent, en violation du principe d'impartialité, sur la sanction à infliger dès lors qu'ils précisent à chaque fois qu'il y a lieu, au préalable, d'entendre l'agent poursuivi disciplinairement en ses moyens de défense et quant à la matérialité des faits. L'indication qu'une sanction grave est simplement envisagée est par ailleurs destinée à aiguiller le dossier vers le conseil communal qui, en vertu des articles L1215-7 et L1215-8 du CDLD, est seul compétent pour infliger une telle sanction. Il n'est nullement requis, pour qu'un agent, poursuivi disciplinairement, puisse exercer pleinement ses droits de la défense, qu'il soit informé dès le lancement de la procédure de la sanction qu'il encourt ou de la liste de celles-ci. N'établit pas une violation du principe d'impartialité, un agent qui n'invoque aucun élément de nature à établir in concreto un quelconque parti pris dans le chef des différentes autorités communales, et ne démontre pas qu'elles n'ont pas été en mesure de statuer en toute objectivité. La procédure disciplinaire se distingue de la phase antérieure d'instruction et d'enquête préalables au cours de laquelle des faits susceptibles de constituer des fautes disciplinaires sont constatés et le dossier constitué. Les droits de la défense ne s'appliquent pas lors de cette phase préliminaire dans la mesure où l'agent poursuivi aura, ultérieurement, la possibilité de faire valoir son point de vue dans le cadre de la procédure disciplinaire proprement dite telle qu'elle est expressément organisée par le Code, à l'occasion de laquelle il pourra critiquer le dossier disciplinaire et solliciter l'audition de témoins ainsi que tous devoirs d'instruction qu'il estimerait utiles. Aucune norme n'impose au directeur général d'entendre un agent poursuivi disciplinairement avant la rédaction de son rapport disciplinaire. En vertu de l'article 26, § 4, alinéa 1 er , de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ‘sur la Cour constitutionnelle', lorsqu'est invoquée devant une juridiction la violation, par une loi, d'un droit fondamental garanti de manière totalement ou partiellement analogue par une disposition du titre II de la Constitution ainsi que par une disposition de droit européen ou de droit international, la juridiction est tenue de poser d'abord à la Cour constitutionnelle une question préjudicielle sur la compatibilité avec la disposition du titre II de la Constitution. La même disposition stipule toutefois, en son alinéa 2, 2°, que, par dérogation à l'alinéa 1 er , l'obligation de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle ne s'applique pas lorsque la juridiction estime que la disposition du titre II de la Constitution n'est manifestement pas violée. Cette dispense de poser la question préjudicielle, qui, selon la ratio legis, concerne précisément le Conseil d'État, consacre la théorie dite de l'«?acte clair?» dans l'hypothèse où elle permet de constater une absence manifeste de violation de la Constitution, telle qu'elle est appliquée en droit communautaire. Lorsqu'un agent sanctionné disciplinairement invoque exclusivement une violation des articles 10 et 11 de la Constitution, lesquels, comme cela fut relevé lors des travaux préparatoires de cette disposition, consacrent le principe d'égalité et de non-discrimination de façon totalement ou partiellement analogue à l'article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et à l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, il convient de vérifier si les dispositions du CDLD, selon l'interprétation qu'en donne l'agent dans la question préjudicielle qu'il formule, ne violent manifestement pas les articles 10 et 11 de la Constitution. La sanction adoptée à l'issue de la procédure disciplinaire organisée par le CDLD est susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'État, dont la Cour européenne des droits de l'homme a confirmé qu'il offrait les garanties requises par l'article 6 de la Convention dans son arrêt du 18 décembre 2018, précité. La question préjudicielle qui s'interroge sur le droit d'accès d'un agent sanctionné disciplinairement à une juridiction indépendante se fonde dès lors sur un postulat erroné dans la mesure où en introduisant le présent recours, il saisit précisément une juridiction indépendante et impartiale à laquelle la Cour européenne des droits de l'homme attribue les garanties du procès équitable requises par l'article susvisé. Le postulat de départ sur lequel se fonde la question préjudicielle étant inexact, il n'y a pas lieu de saisir la Cour constitutionnelle. Le statut des agents de l'État, établi par l'arrêté royal du 2 octobre 1937 «?portant le statut des agents de l'État?» est fixé par le roi et est applicable aux agents de l'administration fédérale, tandis qu'en vertu de l'article 6, § 1 er , VIII, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 «?de réformes institutionnelles?», les régions sont compétentes en ce qui concerne la composition, l'organisation, la compétence et le fonctionnement des institutions provinciales et communales. Compte tenu de la répartition des compétences dans l'État fédéral telle qu'elle est organisée par la Constitution et ladite loi spéciale, la circonstance que les agents d'une commune wallonne sont soumis à des règles différentes de celles applicables aux agents de l'État fédéral est une conséquence directe du principe d'autonomie et ne peut donc constituer une différence de traitement contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution.

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